BASES CONSTITUCIONALES DE LA EDUCACIÓN ARGENTINA – HECTOR FELIX BRAVO
6- PROMOCIÓN DEL BIENESTAR GENERAL Y OTROS OBJETIVOS
Los grandes objetivos de la Nación Argentina están inscriptos en el preámbulo, como expresión solemne de la voluntad del pueblo. El preámbulo incluye elementos de primordial importancia para la formación del criterio interpretativo de muchas clausulas constitucionales, cuyo espíritu se identifica con los propósitos allí anunciados.
La educación primaria del articulo 5°, la enseñanza y el aprendizaje del artículo 14 y la instrucción general y universitaria del articulo 57, inciso 16, para aludir solamente a las principales disposiciones, están enderezadas a “promover el bienestar general” lo que lleva implícito la promoción de la cultura nacional. Pero también, le corresponde una importante cuota de contribución para “constituir la unión nacional, alianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común”
7- EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA
En el artículo 14, que todos los habitantes de la nación gozan, entre otros derechos, del “de enseñar y aprender”, “de la libertad de enseñanza”. Todos los derechos recibieron el nombre de libertades, porque consistieron precisamente en la liberación de una traba, las libertades fueron denominadas derechos. Entre ellas, la de enseñar y aprender.
Se alude al derecho de enseñar como comprensivo de ambos derechos. Sin embargo, se trata de dos derechos, de naturaleza y sentidos distintos. El derecho de enseñar, es un derecho accesorio, un medio para el ejercicio del otro derecho al cual necesariamente esta subordinado. El derecho de aprender, en cambio, es un derecho esencial, dirigido a la satisfacción inmediata de tal vez, mas alla del hombre: su educación. El derecho de la personalidad a su pleno desarrollo por medio de la educación. Este derecho, inherente al desenvolvimiento de la personalidad, constituye, pues, una de las libertades fundamentales y corresponde a todas las personas, con relación a todos los niveles de la enseñanza, sin discriminación alguna. Su surgimiento se produce a fines de la edad moderna, hoy con tal concepto es aceptado casi universalmente. Por el las constituciones modernas sostienen respectivamente, que “la nación garantiza el igual acceso a la instrucción”, que “ la educación es derecho de todos” y que “todos tienen el derecho a la educación”.
Lo mas importante en la relación involucraría el sujeto que se educa, como individuo y como ciudadano, su formación requiere quien lo oriente. Tal la función del educador, de ahí el derecho de enseñar, que constituye hoy un derecho individual traducido en el ejercicio de una profesión u oficio, al mismo tiempo que una función del estado. Como profesión u oficio es una forma especifica del derecho de trabajar.
Pocos en la argentina tenían la posibilidad de adquirir siquiera, las primeras letras, menos había conciencia generalizada de que ellos importaba uan necesidad social. Los estudios secundarios y la Universidad constituían un logro que solo unos cuantos elegidos por la fortuna o el rango familiar podían alcanzra. Resulta comprensible, entonces, que lso constituyentes del 1853 no hayan sostenido el concepto ahora imperante, o sea, la primacia del derecho a la educación respecto del derecho de enseñar. La educación es, asi, un derecho y un deber de los individuos, al mismo tiempo que una necesidad del cuerpo social.
Como se sabe, la iglesia católica concede la máxima significación al derecho de enseñar. José Manuel Estrada, concebía la libertad de enseñanza con una triple dirección: 1- respecto de los padres, consiste en e lpleno derecho para escoger las doctrinas y los maestros bajo los cuales sus hijos habrán de ser educados. 2- respecto del os profesores, es el derecho de derramar las doctrinas que forman el fondo de su carácter científico y moral, sin ser trabados por el estado. 3- principalmente, importa la libertad de asociarse (Constitución Nacional. Art. 14) de coordinar los medios que la acción privada puede haber a la mano para constituir una enseñanza eficaz fuera de las escuelas fundadas por el estado.
Es preciso destacar que la constitución acuerda los derechos que examinaoms también a los extranjeros residentes en el país (art. 29) así como a los uqe ingresan en territorio argentino con el objeto de introducir y enseñar las ciencias y las artes (art, 25) Como se advertirá, no se trata de una repetición: el art 20 considera a los extranjeros que residen en el país y el art 25 a los que van a entrar en el . Asimismo, para asegurar su integración y, básicamente, con el fin de asegurarles los beneficios de la libertad (preámbulo) y de la igualdad (art 16), la constitución del 1853-1860 establece que pueden ejercer libremente su culto (art 20)
Ahora bien, la libertad de creencias, que en relación con el derecho de enseñar y aprender fundamenta la laicidad, ampara a todos los habitantes garantizando la inviolabilidad de su conciencia. El art 2 limita la relación entre la iglesia y el estado.
El derecho de enseñar no es absoluto. Al igual que los demás derechos esta sujeto a limitaciones, en irtud del mismo art 14, que establece: conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”. Cabe agregar el inciso 16 del art 67 en cuanto atribuye al congreso, específicamente, “proveer” lo conduncente.
Este estado procede significar la estrecha relación que existe entre el derecho de aprender y la enseñanza publica, por una parte y entre el derecho de enseñar y la enseñanza privada por otra.
Supone plantear el problema del estado docente, o sea, cuestionar si el estado tiene o no el deber y la atribución de crear, organizar, dirigir, y sostener un servicio educativo adecuado a las necesidades e intereses de todos los habitantes, controvertiendo también el carácter de la pertinente intervención.
Mitre: “No señores, el estado debe atender con sus recursos a los servicios mas indispensables a lo que favorezca al mayor numero, a lo que mas influencia tenga en la felicidad general, lo demás es el desperdicio insensato de las fuerzas vitales, el favoritismo que perjudica hasta los mismos favorecidos”
En forma coincidente se manifiesta Alcorta, pocos años después sosteniendo la necesidad de la enseñanza publica “el gobierno de todos y para todos nos dio la democracia en la vida política y el ejercicio de los derechos personales en la vida privada. Y esta doble evolución en el estado y en el hogar requirió la instrucción general para saber: gobernarse y obligatoria para tener no solo el derecho sino el deber de hacerlo y manejar por si misom todos sus intereses, le dio el carácter laico para segurar mas la liberta de gobernarse, rompoendo el exclusivismo de la iglesia.
Y bien, el estado promotor se define como intervencionista, en orden al cumplimiento de los objetivos que caracterizan a la democracia social. Finalmente procede significar que la satisfacción de ese objetivo se funda específicamente en diversas consideraciones morales, políticas y económicas, mencionamos las siguientes:
a- La emancipación del hombre, su formación como un ser libre
b- La evacion del nivel intelectual de una comunidad promueve, su desarrollo cultural y social
c- El saber y el juicio critico son instrumentos indispensables para el adecuado ejercicio de la ciudadanía
d- La formación de los cuadros técnicos y científicos de la vida nacional configura una exigencia de la sociedad moderna, establecida sobre la base de dos supuestos concurrentes:
• Una fuerza de trabajo altamente capacitada constituye el sustrato de toda infraestructura industrial
• La educación, especialmente en el nivel superior, es la principal actividad propulsora del desarrollo, mejor aun el mayor multiplicador económico y social.
e- La educación popular, al asegurar una aproximación a la conquista de la igualdad de oportunidades educacionales, posibilita la movilidad social, y favorece la estabilidad política. Por lo mismo, representa una fuerza asociativa que contribuirá a preservar la paz social.
f- La escuela publica afirma y garantiza la unidad nacional.
g- En el proceso de asimilación a la vida urbana de los migrantes rurales la educación desempeña un papel de relevancia suma.
h- El estado en función docente, cumplida con carácter primordial, puede asegurar a cada uno de los habitantes y al país todo el adecuado eercicio del derecho de aprender o derecho a la educación.
Así la Ley n° 1420 del año 1884 sobre enseñanza primaria permite impartir el minimo de instrucción obligatoria en las escuelas particulares y aun en el hogar. En lo que respecta al a segunda enseñanza procede citar básicamente las leyes n° 934 (año 1878) n°13.047 (1947) sobre relaciones de los establecimientos de enseñanza privada con el estado y con su personal. Finalmente en el nivel terciario rige la ley de facto n° 17.604 (1957) sobre autorización y fiscalización del funcionamiento de las universidades privadas.
Entonces autorizados voceros de las iglesias habían llegado a sostener que quien otorga los grados dispone de la conciencia de los individuos.
Mas alla del aspecto formal precisa tener en cuenta que los títulos habilitantes constituyen verdaderas garantías sociales, por lo cual su expedición compete con exclusividad al estado. No hay que confundir libertad de enseñanza con libertad de ejercicio profesional. Este ultimo es patrimonio del estado.
La ley de facto n° 17.604 sobre universidades privadas, les reconoce el derecho a expedir títulos académicos, los cuales cumplidos los requisitos establecidos por le poder ejecutivo para su habilitación, tienen validez en todo el país, al igual que “los títulos profesionales, habilitantes y grados otorgados por las universidades nacionales”. En cuanto a la enseñanza media, la ley n° 14.389 establecia que el ministerio de educación es el organismo del estado con competencia natural y exclusiva para el otorgamiento de títulos en las distintas modalidades de este nivel.
Por ejemplo, que se entiende por libertad de catedra o libertad academica. Al respecto existe coincidencia en que se trata del derecho que asiste al profesor o al investigador de exponer su pensamiento, doctrinas y teorías, e indagar en su disciplina, sin sujeción a otras normas que las científicas y las que rigen nuestra estructura republicana democrática.
“Nuestro sistema de enseñanza ha sido y sigue siendo un sistema mixto: ni enseñanza oficial exclusiva, ni enseñanza privada con relegamiento de la acción directa del estado. Este sistema se asienta por cierto, en al enseñanza oficial, porque esta al servicio de todos los habitantes, sin distinto alguno.
En el juego regular de nuestras instituciones democráticas, la enseñanza oficial constituye la enseñanza libre por antonomasia. Y ello en virtud de un triple fundamento primero, porque su fin es la fomracion del hombre libre, sin dogmas ni ataduras que impidan el desenvolvimiento pleno de su personalidad, segundo porque instituye la escuela libre, o sea, abierta a todos sin discrimnacion por razón de raza, sexo blablá. Tercero porque alienta el gobierno escolar libre, vale decir, descentralizado, y autárquico.
8- La organización de la educación nacional
El inciso 16 del art 57 de nuestra carta fundamental contiene en cuanto se refiere a la materia considerada en este trabajo un precepto altamente controvertido. La controversia suscitada alrededor de este precepto se ha abierto en tres irecciones o, mejor aun, supone el planteamiento de tres problemas lindantes con la semántica.
1- De técnica jurídica “…por leyes protectoras”
2- De hermenéutica pedagógica “…instrucción general
3- De política educativa “…dictanto planes”
El primer problema: esta claro, la atribución del congreso de dictar planes de instrucción general y universitaria puede ejercitarse por leyes protectoras de este fin, pero no por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estimulo. Lo ultimo corresponde en cambio, si se trata de la promoción de la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables.
El segundo problema derivdo de la interpretación del precepto sub examine, consiste en determinar que significan los términos instrucción federal ¿a que nivel o niveles de la enseñanza quisieron referirse los constituyentes del 53?
Lo importante aquí es saber si el precepto comprende o no la educación primaria, en el primer caso, la atribución conferida al congreso por el art 57, inciso 16, de la constitución nacional debe ejercerse aun sobre la actividad educativa confiada a las provincias por el art 5 del mismo texto constitucional, y en concurrencia con ella: en el segundo caso correspondería interpretar que los art 5 y 67 (inciso 16) se excluyen recíprocamente.
Jose manuel estrada y Amancio Alcorta. Para quel autor “por planes de instrucción general no puede entenderse otra cosa sino planes de instrucción primaria.” Al decir instrucción general se ha dicho instrucción común, pues esta es la única que para las ideas dominantes, etnocnes y hasta hoy mismo en parte tenia y tiene el carácter de general. Y al ecir instrucción universitaria se ha dicho secundaria y superior, desde la primera se tomaba como preparatoria de la segunda y ambas se daban en los establecimientos denominados universidades, como sucedió en cordoba y bs as y a ellas no se les dio el carácter de general, sino mas bien, de privilegiado, en tanto no eran seguidas sino por los uqe aspiraraban carreras o profesiones liberales.
Según ellos por lo tanto, la ley que al congreso le corresponde dictar, en virtud del texto examinado, debe comprender los tres niveles de enseñanza. Otro criterio defendido por el doctor Gonzales, para este tratadista instrucción general significa instrucción secundaria.
El tercer criterio acerca de la interpretación de los vocablos examinados esta representado porla opinión coincidente de los doctores Rodolfo y Horacio c Rivarola. Para ellos instrucción general importa tanto como educación primarai y secundaria juntamente.
El ciclo secundario aparece con caracteres propios, independeintes y bastantes para desempeñar su propia misión, la que le encomendara la constitución al demoninarla general distinguiéndola en términos expresos de la primaria y de la universitaria.
El tercer criterio interpretativo de los términos instrucción general hallase representado en la esfera parlamentaria. La instrucción general se dividirá en primaria, secundaria y normal, art 3 –la instrucción universitaria se dividirá en preparatoria y profesional facultativa”. En los establecimientos educacionales que sostiene la nación sore la base de ocho dvisiones o ciclos, que van desde el jardín de infantes hasta la enseñanza profesional facultativa, pasando por la enseñanza primaria general, primaria especial, primaria superior general y primaria superior especial y la enseñanza secundaria general y especial.
El art 67, inciso 16 de la constitución nacional atribuye a V.H. la facultad de proveer la conducente al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria en cuya expresión ha abarcado sin duda, con todas sus gradaciones, primaria, secundaria y superior.
¿cuál es el alcance de la expresión constitucional y especialmente el de su primera parte? ¿a que instrucción alude la constitución cuando la denomina general?
El precepto debe pues, tener una sifnificacion mas limitada y asi es en el sentir del poder ejecutivo.
“la instrucción general debía, desde luego, abarcar la doble etapa que el poder ejecutivo acaba de insinuar, la común rudimentaria y la común relativamente perfeccionada, que en el tecnicismo de la ciencia se denominan primaria y secundaria, y según algunos, primaria inferior y primaria superior.
Considerando a la instrucción secundaria comprendida en la denominación e general y, por tanto, independiente de la universitaria que expresamente separa de aquella, en tal virtud se la define como una ampliación y complemento de la primaria.
Las provincias delegaban a la nación como atribución del congreso, formar planes uniformes de educación publica, para crear por ese medio el dela instrucción, la uniformidad de tipo psicológico nacional, la mentalidad pareja del ciudadano argentino, cualquiera fuese la provincia o localidad de su nacimiento.
“la lógica lleva a una sola conclusión; al decirse instrucción general, fuerza es comprender todos los ciclos de la enseñanza. Pero si ellos no fuera explicito, el hecho de especificar a continuación, la universitaria.
Por muchos años perduro la división entre porteños y provincianos, y con los primeros parecían se los mas recalcitrantes para defender con espíritu provinciano los intereses de BSAS”. Finalmente el doctor Coll destaca la importancia de que el nivel primario este incluido en los planes de instrucción. Al respecto señala la necesidad de articular los planes de educación primaria con los de educación media y enfatiza la significación social y política de la escuela común.
La mas tarde llamada enseñanza media, en cambio, tenia un carácter marcadamente elitista. Los pocos establecimientos existentes tanto públicos como particulares, se limitaban con raras excepciones, a ofrecer estudios preparatorios para el acceso al tercer ivel, que se cursaba en als universidades de Cordoba y BSAS..
En cuanto a la enseñanza universitaria, específicamente considerada, resulta obvio cualquier agregado a lo ya referido.
Los sostenedores del primer criterio (instrucción general = instrucción primaria) advierten con bastante acierto que, al tiempo de sancionarse la constitución, solamente la educación primaria era considerada común, es decir, para la generalidad y que la universitaria, comprendía la secundaria o preparatoria. Quiere decir, pues que la enseñanza no universitaria debía ser, necesariamente la primaria.
El segundo de los criterios examinados (instrucción general = educación secundaria) ha sido siempre objeto de nuestra aprobación.
Instrucción general entonces equivaldría a educación secundaria, la cual tiene por objeto entre otros no menos importantes. “formar la capacidad general de la Nacion”. La reglamentación de la educación primaria en cambio seria cometido de las provincias.
El tercero de los criterios analizados (instrucción general = educación primaria y secundaria) adquiere particular relevancia por su significación política, prevaleciendo desde principios de siglo. Este criterio interpretativo encuentra sus fundamentos mas solidos en la semántica y en la lógica. Si al decir general se ha querido expresar común, la instrucción general de la constitución comprende tanto la educación primaria como la secundaria.
Por instrucción general ha de entenderse pues, “toda aquella que no tenga por fin dar una carrera universitaria”. En función del derecho de aprender y la creciente democratización de la cultura, la instrucción general debería abarcar todos los niveles, pero , si la clausula examinada menciona específicamente la instrucción universitaria.
La evaluación practicada ha puesto de relieve cual fue efectivamente la intención de los constituyentes (instrucción general = educación secundaria) mas también, que hoy por hoy instrucción general debe entenderse educación primaria y media conjuntamente.
“los planes de instrucción general y universitaria” prescriptos por le articulo 67 inciso 16 de la constitución nacional abarcan todos los niveles y modalidades de la educación sin exclusión alguna. El congreso puede proveer lo conduncente a la prosperidad del país, al adelante y bienestar de todas las provincias, y en particular, al progreso de la ilustración. Mas adelante se vera como esta interpretación no contradice el federalismo argentino.
El tercer problema resultante de la consideración del art 67 inciso 16 de la constitución nacional tiene extraordinaria importancia comprediendo, en realidad, dos cuestiones, una de orden conceptual y otra de orden jurisdiccional.
El doctor Malaver señala que cuando la constitución menciona los planes de instrucción no se refiere al os planes de estudio. Al congreso le corresponde en cambio, la responsabilidad de instituir las bases de la organización de la enseñanza o sea los principios y las grandes lineras de su estructura y su funcionamiento. Estas bases son los planes de instrucción.
Expresa o implícitamente se deposita esa atribución en entidades o corporaciones creadas al efecto.
La constitución ha querido entregar al congreso la atribución de orientar y organizar técnicamente, de un modo uniforme para todo el país, la enseñanza en todos sus grados, primaria, secundaria y superior.
Esta claro entonces que por planes de instrucción, no ha de irterpretarse planes de estudio. Estos son estructuras lógicas de materia, con determinación del numero de horas asignado a cada una de ellas para su desarrollo durante la semana escolar, lo cual configura un cometido especifico de organismos técnico docentes. Los planes de instrucción previstos por el art 67 inciso 16 de la constitución nacional son las bases que al congreso le corresponde sancionar para la orientación y la organización de la enseñanza en todos o cada uno de los niveles, modalidades, tipos y aspectos, o sea, los lineamientos generales dentro de los cuales la enseñanza debe desenvolverse.
Tales bases suponen un contenido minimo aunque fundamental.
El congreso ha dictado numerosas leyes a la educación en observancia del art 67 inciso 16 de la constitución nacional entre ellas varias de carácter organico, relativas a distintos niveles, modalidades tipos y aspectos de esa actividad social. Sin embargo ha estado remiso en lo que hace a la sanción de una ley organica que de unidad al sistema argentino, en los términos mas arribas enunciados, tal como los proyectos del poder ejecutivo en los años 1899. Una ley de esa índole debería comprender entre otros, los siguientes contenidos: objetivos generales y específicos: definición del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza: fundamentos políticos y sociológicos de la escuela: estructura del sistema, distribución de responsabilidades entre las distintas jurisdicciones: gobierno y administración de la enseñanza: formación y perfeccionamiento del personal docentes: derechos y deberes de dicho personal: régimen pedagógico, orientación y evaluación: protección económica y social de los estudiantes, certificados, títulos y diplomas, financiamiento del sistema. Los lineamientos expuestos constituyen precisamente en lo esencial, las bases de la educación argentina, o sea, empleando la terminología de la constitución, los planes de instrucción general y universitaria. Por cierto deben considerarse excluidas del os mismos las cuestiones de orden particular o reglamentario.
En el sentido de que atribuye al congreso la responsabilidad de promover la educación del pubelo.
¿Los planes de instruccoin se han de aplicar en jurisdicción federal, solamente o procede su aplcacion también en jurisdicción de las provincias?
La primera vez, al considerarse el despacho controvertido mas tarde en la ley 1420.
Hoy pues, se puede afirmar que, en tanto los planes de instrucción” no significan planes de estudio, sino los lineaminetos básicos de la enseñanzas y las obras indispensables para asegurar su implementación, la sanción correspondiente. Tiene validez en todo el territorio de la republica. En el titulo subsiguiente se vera como esta interpretación no se opone al reconocimiento de los poderes reservados a las provincias.
9- RESPONSABILIDAD DE LAS PROVINCIAS EN MATERIA EDUCATIVA
El articulo 5 de la constitución nacional dispone que cada provincia dictara para si una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuredo a los principios, declaraciones y garantías de la constitución nacional. El art 105 del mismo texto constitucional establece: “cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el art 5”
Las principales fuentes documentales del art 5 en lo que se respecta al a educación primaria, han sido la constitución mexicana de 1824, la argentina de 1826 y las bases de Alberdi. De ellas brota la responsabilidad de las administracions locales, en el nivel de estados o provincias, en la prestación de un servicio educativo para el pueblo.
En su virtud, las autoridades y los individuos comunes llegaron a considerar que la enseñanza elemental era un asunto de incumbencia exlucisva de las provincias y aun, de las comunas, con el doble carácter de deber y de derecho.
Por cierto, cuando la constitución establece que las provincias deben asegurar la instrucción primaria, no les exige lo imposible.
La exigencia de la constitución nacional, en l oqeu atinente a este punto, consiste en que las constituciones provinciales deben incluir normas que aseguren la educación primaria.
Pero, pocas disposiciones constitucionales son operativas por si mismas, y aun en este supuesto, requieren la sanción de leyes reglamentarias para su adecuado cumplimiento. Por ello las provincias han dictado leyes de enseñanza común que. Fueron antecedentes valiosos del a ley nacional n° 1420 sobre sobre instrucción primaria obligatoria, gratuita y laica.
Si la constitución de una provincia no asegurase la educación primaria o el gobierno respectivo fuere remiso, en darle cumplimiento, el gobierno federal no estaría obligado a respetar su autonomía, quedando expedita la via para internvenir en la medida en que dicho incumplimiento afectara la forma republicana de gobierno art 6.
Es decir, según el texto de 1853 la educación primaria a cargo de las provincias debía ser gratuita. Este carácter provenía de la tradición patria y aun colonial, reconociendo además, como antecedentes mediatos en la legislación extranjera, ciertos actos producidos por la revolución francesa, y como antecedente inmediato en el ámbito nacional, el art 32 del proyecto de Alberdi. Esas fuentes coincidían en al necesidad de asegurar la instrucción elemental a todas las clases sociales, por medio de la gratuidad.
La convención nacional ad hoc reunida en Santa Fe el año 1860, suprimió la palabra gratuita incluida en el texto del art 5. La medida fue adoptada en la inteligencia de que la institución de la gratuidad impredia a los gobiernos locales imponer contribuciones para atender con su producto los gastos de la educación publica.
La supresión de la palabra gratuita, además de ser el resultado de un principio, salva el porvenir de la educación y con ello las leyes que la impulsan, y que tienen la sanción del pueblo mas competente en la materia: siendo por otra parte falso que pudiese existir una educación gratuita, desde que sus gastos se han de cubrir con el dinero de los contribuyentes que forma el tesoro publico.
La palabra gratuita en el texto del articulo 5, tres de los trece estados originarios introducían la educación primaria gratuita en su ley fundamental.
“cuando la constitución dice que la educación será gratuita, se entiende que en las escuelas no se cobrara a los niños estipendio alguno por la enseñanza. La educación debe ser costeada por la provincia, pero como la provincia no tiene otros fondos que los que resulten de las contribuciones cobradas al vecindario, y estas son de ordinario apenas suficientes para costear la administración resulta en definitiva que los vecinos deben proveer a esa educación gratuita. Educar a sus hijos, en lugar de darlo a los maestros de escuela directamente, lo ponen en común para que las escuelas puedan no solo educar a sus hijos, sino también a los de los vecinos que por sus cortas facultades no podrían hacer este gasto”.
En consecuencia la supresión de la palabra gratuita en el texto del art 5 de la constitución no resulta justificada a la luz de los actos y los hechos del presente. Ademas la actitud de sarmiento en la convención nacional, ad hoc de 1860 fue coherente, sin duda alguna con la sustentada siete años antes.
El tema tratado en este titulo exige algo mas todavía. La responsabilidad de las provincias en materia educativa no se agota con asegurar la enseñanza primaria ni ello es privativo de las mismas. Ambas cuestiones serán examinadas seguidamente.
LEI EL PUNTO 10 Y 11 PERO NO LOS RESUMI, PERDÓN
12 TENDENCIAS DE LA CONSTITUCION DE 1853/60
En primer termino, adviértase una tendencia favorable a la promoción de la enseñanza. Ella resulta de las clausulas que obligan a las provincias a asegurar la educación primaria art 5, garantizan a todos los habitantes el derecho de enseñar y aprender art 14, reafirman este derecho respecto de los extranjeros que residan en el país.
La difusión de la enseñanza no solo por via del fomento y estimulo sino, pricipalmente mediante la creación y el sostenimiento de planteles educativos de todos los niveles y modalidades, observa estricta coherencia con los antecedentes históricos. Su fundamento primero deriva de la convicción de que el sber debe ser difundido en el pueblo como garantía para la conservación de su libertad y sus derechos. Y esto supone esencialmente, la obligación del estado de proveer valiosas oportunidades educativas a todos los habitantes, sin discriminación alguna.
En segundo termino destacase la intervención del estado como condición inexcusable para el pleno desarrollo de la educación popular. Una tarea de tal magnitud y trascendencia librada al a iniciativa particular daría por resultado una educación para pocos, sectorial o si se prefiere, particularista e incompleta. Por el contrario la obligación impuesta a la s provincias por el art 5 el derecho garantizado a todos los habitantes mediante el art 14 y la atribución conferida al congreso por el inciso 16 del art 67, en armonía perfecta y de conformidad con los antecedentes de uestra historia institucional, indican de modo inequívoco la responsabilidad de las autoridades publicas en materia educativa. Se ejerce e un doble sentido, primero con la sanción de normas referentes a la orientación, organización, dirección, supervisión y estimulo de la enseñanza, comprendiendo los distintos niveles y tipos, segundo merced a la promoción de esta actividad social mediante la realización de obras escolares, con observancia de los principios de la política de prosperidad
En tercer lugar corresponde significar la acción concurrente de la nación y las provincias. En efecto, la obligación de las provincias de asegurar –la educación primaria art 5concuerda con la atribución del congreso de proveer lo conduncente al progreso de la ilustración dictando planes de instrucción general y universitaria art 67 inc 16.
Otra tendencia destacada puede bien de derecho denominarse libertad de enseñanza. Ella esta afirmada en los artículos 14 20 25. En los que hace al art 14 no solo por su referencia al derecho de enseñar sino también a la libertad de expresión. Así esta institución se abre en dos direcciones, finalmente convergentes: derecho a ejercer la profesión docente y derecho a exponer doctrinas librementes.
Estrechamente vinculada con la libertad de enseñar y aprender hallase la libertad de creencias, cuyo fundamento filosófico es la inviolabilidad de la conciencia, y cuyo sustrato institucional esta dado expresamente por el texto de los art 14 20 en cuanto paralizan la libre profesión o ejercicio de su culto a todos y cada uno de los habitantes, sean naturales o extranjeros. La libertad de creencias que en el area especifica de la educación erige y justifica la laicidad, esta consubstanciada, también con la institución del a igualdad art 16 y con la declaración de que los “principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”
El art 2 limita la relación entre la iglesia y el estado en lo fundamental, a sostenimiento del culto católico apostolico romando cuando las constituciones 1819 y 1826 establecian el catolicismo como la religión del estado.
Por ultimo, aunque primera en jerarquía procede mencionar una tendencia que concierne al os objetivos generales de la educación. No obstante su carácter polifacético, esta tendencia apunta, esencialmente al a libertad y a la promoción social. Ello se despdende con claridad del preámbulo, que establece los grandes objetivos de la nación argentina, como expresión solemne de la voluntad del pueblo. He aquí como la libertad y la promoción social constituyen la síntesis del os bienes y valores que deben orientar la acción educativa “para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los nombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”.
13- LA REFORMA DE 1949
Derogada en 1957, incorporo otros contenidos en un nuevo capitulo sobre derechos espeicales. En efecto, los art 5 y 14 mantuvieron inalterada su redacción.
El preámbulo y el art 67 inciso 16 por el contrario, fueron objeto de la reforma. Este con intención parcialmente aclaratoria, aquel, se encargo de destacar el miembro informante de la mayorai del a comisión revisora.
La reforma introducida en el inciso 15 del art 67 consistio en reemplazar la palabra ilustración por ciencia y la expresión dictando planes por organizando. Ahora bien la sustitución efectuada en segundo termino aseguraba la correcta interpretación de un precepto a menudo concebido erróneamente configuraba una enmieda de índole técnica acertada, cuya fundaentacion ha sido expuesta en el apartado “distinto es el juicio que merece el uso del termino ciencia en vez……
Por lo que hace a la modificación del preámbulo esta se dio en forma de añadidura. La epxresion y la cultura nacional a continuación de “el bienestar general”. Tratase obiamente de un agregado superfluo. En el apartado VI s eha significado que “promover el bienestar general” implica con necesariedad promover la cultura nacional.
Lo novedoso de la reforma de 1949 en materia de educación estuvo dado por el cap III, relativo a los derechos del trabajados, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura, englobado en el art 37 cuya sección IV estableció los siguientes principios normativos.
1- La familia constituye el agent principal de la educación y la instrucción.
2- La enseñanza tendera al desarrollo del vigor físico de los jóvenes, al perfeccionamiento de sus facultades intelectuales y de sus potencias sociales, a su capacitación profesiona, asi como a la información del carácter y el cultivo integral de todas las virtudes personales, familiares y civicas.
3- La enseñanza primaria elemental es obligatoria y será gratuita en las escuelas del estado
4- El estado favorece el proceso educativo mediante la asistencia social y la orientación profesional.
5- Las universidades tienen el erecho de gobernarse con autonomía, dentro de los limites establecidos por una ley especial que reglamentara su organización y funcionamietno.
6- El estado protege y fomenta el desarrollo de las ciencias y de las bellas artes, al mismo tiempo que tutela el paisaje natural y el patrimonio artistitco e histórico de la nación.
Evidentemente la reforma de 1949 no obstante aciertos parciales, no estuvo a la altura del tiempo nuevo.
6- PROMOCIÓN DEL BIENESTAR GENERAL Y OTROS OBJETIVOS
Los grandes objetivos de la Nación Argentina están inscriptos en el preámbulo, como expresión solemne de la voluntad del pueblo. El preámbulo incluye elementos de primordial importancia para la formación del criterio interpretativo de muchas clausulas constitucionales, cuyo espíritu se identifica con los propósitos allí anunciados.
La educación primaria del articulo 5°, la enseñanza y el aprendizaje del artículo 14 y la instrucción general y universitaria del articulo 57, inciso 16, para aludir solamente a las principales disposiciones, están enderezadas a “promover el bienestar general” lo que lleva implícito la promoción de la cultura nacional. Pero también, le corresponde una importante cuota de contribución para “constituir la unión nacional, alianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común”
7- EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA
En el artículo 14, que todos los habitantes de la nación gozan, entre otros derechos, del “de enseñar y aprender”, “de la libertad de enseñanza”. Todos los derechos recibieron el nombre de libertades, porque consistieron precisamente en la liberación de una traba, las libertades fueron denominadas derechos. Entre ellas, la de enseñar y aprender.
Se alude al derecho de enseñar como comprensivo de ambos derechos. Sin embargo, se trata de dos derechos, de naturaleza y sentidos distintos. El derecho de enseñar, es un derecho accesorio, un medio para el ejercicio del otro derecho al cual necesariamente esta subordinado. El derecho de aprender, en cambio, es un derecho esencial, dirigido a la satisfacción inmediata de tal vez, mas alla del hombre: su educación. El derecho de la personalidad a su pleno desarrollo por medio de la educación. Este derecho, inherente al desenvolvimiento de la personalidad, constituye, pues, una de las libertades fundamentales y corresponde a todas las personas, con relación a todos los niveles de la enseñanza, sin discriminación alguna. Su surgimiento se produce a fines de la edad moderna, hoy con tal concepto es aceptado casi universalmente. Por el las constituciones modernas sostienen respectivamente, que “la nación garantiza el igual acceso a la instrucción”, que “ la educación es derecho de todos” y que “todos tienen el derecho a la educación”.
Lo mas importante en la relación involucraría el sujeto que se educa, como individuo y como ciudadano, su formación requiere quien lo oriente. Tal la función del educador, de ahí el derecho de enseñar, que constituye hoy un derecho individual traducido en el ejercicio de una profesión u oficio, al mismo tiempo que una función del estado. Como profesión u oficio es una forma especifica del derecho de trabajar.
Pocos en la argentina tenían la posibilidad de adquirir siquiera, las primeras letras, menos había conciencia generalizada de que ellos importaba uan necesidad social. Los estudios secundarios y la Universidad constituían un logro que solo unos cuantos elegidos por la fortuna o el rango familiar podían alcanzra. Resulta comprensible, entonces, que lso constituyentes del 1853 no hayan sostenido el concepto ahora imperante, o sea, la primacia del derecho a la educación respecto del derecho de enseñar. La educación es, asi, un derecho y un deber de los individuos, al mismo tiempo que una necesidad del cuerpo social.
Como se sabe, la iglesia católica concede la máxima significación al derecho de enseñar. José Manuel Estrada, concebía la libertad de enseñanza con una triple dirección: 1- respecto de los padres, consiste en e lpleno derecho para escoger las doctrinas y los maestros bajo los cuales sus hijos habrán de ser educados. 2- respecto del os profesores, es el derecho de derramar las doctrinas que forman el fondo de su carácter científico y moral, sin ser trabados por el estado. 3- principalmente, importa la libertad de asociarse (Constitución Nacional. Art. 14) de coordinar los medios que la acción privada puede haber a la mano para constituir una enseñanza eficaz fuera de las escuelas fundadas por el estado.
Es preciso destacar que la constitución acuerda los derechos que examinaoms también a los extranjeros residentes en el país (art. 29) así como a los uqe ingresan en territorio argentino con el objeto de introducir y enseñar las ciencias y las artes (art, 25) Como se advertirá, no se trata de una repetición: el art 20 considera a los extranjeros que residen en el país y el art 25 a los que van a entrar en el . Asimismo, para asegurar su integración y, básicamente, con el fin de asegurarles los beneficios de la libertad (preámbulo) y de la igualdad (art 16), la constitución del 1853-1860 establece que pueden ejercer libremente su culto (art 20)
Ahora bien, la libertad de creencias, que en relación con el derecho de enseñar y aprender fundamenta la laicidad, ampara a todos los habitantes garantizando la inviolabilidad de su conciencia. El art 2 limita la relación entre la iglesia y el estado.
El derecho de enseñar no es absoluto. Al igual que los demás derechos esta sujeto a limitaciones, en irtud del mismo art 14, que establece: conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”. Cabe agregar el inciso 16 del art 67 en cuanto atribuye al congreso, específicamente, “proveer” lo conduncente.
Este estado procede significar la estrecha relación que existe entre el derecho de aprender y la enseñanza publica, por una parte y entre el derecho de enseñar y la enseñanza privada por otra.
Supone plantear el problema del estado docente, o sea, cuestionar si el estado tiene o no el deber y la atribución de crear, organizar, dirigir, y sostener un servicio educativo adecuado a las necesidades e intereses de todos los habitantes, controvertiendo también el carácter de la pertinente intervención.
Mitre: “No señores, el estado debe atender con sus recursos a los servicios mas indispensables a lo que favorezca al mayor numero, a lo que mas influencia tenga en la felicidad general, lo demás es el desperdicio insensato de las fuerzas vitales, el favoritismo que perjudica hasta los mismos favorecidos”
En forma coincidente se manifiesta Alcorta, pocos años después sosteniendo la necesidad de la enseñanza publica “el gobierno de todos y para todos nos dio la democracia en la vida política y el ejercicio de los derechos personales en la vida privada. Y esta doble evolución en el estado y en el hogar requirió la instrucción general para saber: gobernarse y obligatoria para tener no solo el derecho sino el deber de hacerlo y manejar por si misom todos sus intereses, le dio el carácter laico para segurar mas la liberta de gobernarse, rompoendo el exclusivismo de la iglesia.
Y bien, el estado promotor se define como intervencionista, en orden al cumplimiento de los objetivos que caracterizan a la democracia social. Finalmente procede significar que la satisfacción de ese objetivo se funda específicamente en diversas consideraciones morales, políticas y económicas, mencionamos las siguientes:
a- La emancipación del hombre, su formación como un ser libre
b- La evacion del nivel intelectual de una comunidad promueve, su desarrollo cultural y social
c- El saber y el juicio critico son instrumentos indispensables para el adecuado ejercicio de la ciudadanía
d- La formación de los cuadros técnicos y científicos de la vida nacional configura una exigencia de la sociedad moderna, establecida sobre la base de dos supuestos concurrentes:
• Una fuerza de trabajo altamente capacitada constituye el sustrato de toda infraestructura industrial
• La educación, especialmente en el nivel superior, es la principal actividad propulsora del desarrollo, mejor aun el mayor multiplicador económico y social.
e- La educación popular, al asegurar una aproximación a la conquista de la igualdad de oportunidades educacionales, posibilita la movilidad social, y favorece la estabilidad política. Por lo mismo, representa una fuerza asociativa que contribuirá a preservar la paz social.
f- La escuela publica afirma y garantiza la unidad nacional.
g- En el proceso de asimilación a la vida urbana de los migrantes rurales la educación desempeña un papel de relevancia suma.
h- El estado en función docente, cumplida con carácter primordial, puede asegurar a cada uno de los habitantes y al país todo el adecuado eercicio del derecho de aprender o derecho a la educación.
Así la Ley n° 1420 del año 1884 sobre enseñanza primaria permite impartir el minimo de instrucción obligatoria en las escuelas particulares y aun en el hogar. En lo que respecta al a segunda enseñanza procede citar básicamente las leyes n° 934 (año 1878) n°13.047 (1947) sobre relaciones de los establecimientos de enseñanza privada con el estado y con su personal. Finalmente en el nivel terciario rige la ley de facto n° 17.604 (1957) sobre autorización y fiscalización del funcionamiento de las universidades privadas.
Entonces autorizados voceros de las iglesias habían llegado a sostener que quien otorga los grados dispone de la conciencia de los individuos.
Mas alla del aspecto formal precisa tener en cuenta que los títulos habilitantes constituyen verdaderas garantías sociales, por lo cual su expedición compete con exclusividad al estado. No hay que confundir libertad de enseñanza con libertad de ejercicio profesional. Este ultimo es patrimonio del estado.
La ley de facto n° 17.604 sobre universidades privadas, les reconoce el derecho a expedir títulos académicos, los cuales cumplidos los requisitos establecidos por le poder ejecutivo para su habilitación, tienen validez en todo el país, al igual que “los títulos profesionales, habilitantes y grados otorgados por las universidades nacionales”. En cuanto a la enseñanza media, la ley n° 14.389 establecia que el ministerio de educación es el organismo del estado con competencia natural y exclusiva para el otorgamiento de títulos en las distintas modalidades de este nivel.
Por ejemplo, que se entiende por libertad de catedra o libertad academica. Al respecto existe coincidencia en que se trata del derecho que asiste al profesor o al investigador de exponer su pensamiento, doctrinas y teorías, e indagar en su disciplina, sin sujeción a otras normas que las científicas y las que rigen nuestra estructura republicana democrática.
“Nuestro sistema de enseñanza ha sido y sigue siendo un sistema mixto: ni enseñanza oficial exclusiva, ni enseñanza privada con relegamiento de la acción directa del estado. Este sistema se asienta por cierto, en al enseñanza oficial, porque esta al servicio de todos los habitantes, sin distinto alguno.
En el juego regular de nuestras instituciones democráticas, la enseñanza oficial constituye la enseñanza libre por antonomasia. Y ello en virtud de un triple fundamento primero, porque su fin es la fomracion del hombre libre, sin dogmas ni ataduras que impidan el desenvolvimiento pleno de su personalidad, segundo porque instituye la escuela libre, o sea, abierta a todos sin discrimnacion por razón de raza, sexo blablá. Tercero porque alienta el gobierno escolar libre, vale decir, descentralizado, y autárquico.
8- La organización de la educación nacional
El inciso 16 del art 57 de nuestra carta fundamental contiene en cuanto se refiere a la materia considerada en este trabajo un precepto altamente controvertido. La controversia suscitada alrededor de este precepto se ha abierto en tres irecciones o, mejor aun, supone el planteamiento de tres problemas lindantes con la semántica.
1- De técnica jurídica “…por leyes protectoras”
2- De hermenéutica pedagógica “…instrucción general
3- De política educativa “…dictanto planes”
El primer problema: esta claro, la atribución del congreso de dictar planes de instrucción general y universitaria puede ejercitarse por leyes protectoras de este fin, pero no por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estimulo. Lo ultimo corresponde en cambio, si se trata de la promoción de la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables.
El segundo problema derivdo de la interpretación del precepto sub examine, consiste en determinar que significan los términos instrucción federal ¿a que nivel o niveles de la enseñanza quisieron referirse los constituyentes del 53?
Lo importante aquí es saber si el precepto comprende o no la educación primaria, en el primer caso, la atribución conferida al congreso por el art 57, inciso 16, de la constitución nacional debe ejercerse aun sobre la actividad educativa confiada a las provincias por el art 5 del mismo texto constitucional, y en concurrencia con ella: en el segundo caso correspondería interpretar que los art 5 y 67 (inciso 16) se excluyen recíprocamente.
Jose manuel estrada y Amancio Alcorta. Para quel autor “por planes de instrucción general no puede entenderse otra cosa sino planes de instrucción primaria.” Al decir instrucción general se ha dicho instrucción común, pues esta es la única que para las ideas dominantes, etnocnes y hasta hoy mismo en parte tenia y tiene el carácter de general. Y al ecir instrucción universitaria se ha dicho secundaria y superior, desde la primera se tomaba como preparatoria de la segunda y ambas se daban en los establecimientos denominados universidades, como sucedió en cordoba y bs as y a ellas no se les dio el carácter de general, sino mas bien, de privilegiado, en tanto no eran seguidas sino por los uqe aspiraraban carreras o profesiones liberales.
Según ellos por lo tanto, la ley que al congreso le corresponde dictar, en virtud del texto examinado, debe comprender los tres niveles de enseñanza. Otro criterio defendido por el doctor Gonzales, para este tratadista instrucción general significa instrucción secundaria.
El tercer criterio acerca de la interpretación de los vocablos examinados esta representado porla opinión coincidente de los doctores Rodolfo y Horacio c Rivarola. Para ellos instrucción general importa tanto como educación primarai y secundaria juntamente.
El ciclo secundario aparece con caracteres propios, independeintes y bastantes para desempeñar su propia misión, la que le encomendara la constitución al demoninarla general distinguiéndola en términos expresos de la primaria y de la universitaria.
El tercer criterio interpretativo de los términos instrucción general hallase representado en la esfera parlamentaria. La instrucción general se dividirá en primaria, secundaria y normal, art 3 –la instrucción universitaria se dividirá en preparatoria y profesional facultativa”. En los establecimientos educacionales que sostiene la nación sore la base de ocho dvisiones o ciclos, que van desde el jardín de infantes hasta la enseñanza profesional facultativa, pasando por la enseñanza primaria general, primaria especial, primaria superior general y primaria superior especial y la enseñanza secundaria general y especial.
El art 67, inciso 16 de la constitución nacional atribuye a V.H. la facultad de proveer la conducente al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria en cuya expresión ha abarcado sin duda, con todas sus gradaciones, primaria, secundaria y superior.
¿cuál es el alcance de la expresión constitucional y especialmente el de su primera parte? ¿a que instrucción alude la constitución cuando la denomina general?
El precepto debe pues, tener una sifnificacion mas limitada y asi es en el sentir del poder ejecutivo.
“la instrucción general debía, desde luego, abarcar la doble etapa que el poder ejecutivo acaba de insinuar, la común rudimentaria y la común relativamente perfeccionada, que en el tecnicismo de la ciencia se denominan primaria y secundaria, y según algunos, primaria inferior y primaria superior.
Considerando a la instrucción secundaria comprendida en la denominación e general y, por tanto, independiente de la universitaria que expresamente separa de aquella, en tal virtud se la define como una ampliación y complemento de la primaria.
Las provincias delegaban a la nación como atribución del congreso, formar planes uniformes de educación publica, para crear por ese medio el dela instrucción, la uniformidad de tipo psicológico nacional, la mentalidad pareja del ciudadano argentino, cualquiera fuese la provincia o localidad de su nacimiento.
“la lógica lleva a una sola conclusión; al decirse instrucción general, fuerza es comprender todos los ciclos de la enseñanza. Pero si ellos no fuera explicito, el hecho de especificar a continuación, la universitaria.
Por muchos años perduro la división entre porteños y provincianos, y con los primeros parecían se los mas recalcitrantes para defender con espíritu provinciano los intereses de BSAS”. Finalmente el doctor Coll destaca la importancia de que el nivel primario este incluido en los planes de instrucción. Al respecto señala la necesidad de articular los planes de educación primaria con los de educación media y enfatiza la significación social y política de la escuela común.
La mas tarde llamada enseñanza media, en cambio, tenia un carácter marcadamente elitista. Los pocos establecimientos existentes tanto públicos como particulares, se limitaban con raras excepciones, a ofrecer estudios preparatorios para el acceso al tercer ivel, que se cursaba en als universidades de Cordoba y BSAS..
En cuanto a la enseñanza universitaria, específicamente considerada, resulta obvio cualquier agregado a lo ya referido.
Los sostenedores del primer criterio (instrucción general = instrucción primaria) advierten con bastante acierto que, al tiempo de sancionarse la constitución, solamente la educación primaria era considerada común, es decir, para la generalidad y que la universitaria, comprendía la secundaria o preparatoria. Quiere decir, pues que la enseñanza no universitaria debía ser, necesariamente la primaria.
El segundo de los criterios examinados (instrucción general = educación secundaria) ha sido siempre objeto de nuestra aprobación.
Instrucción general entonces equivaldría a educación secundaria, la cual tiene por objeto entre otros no menos importantes. “formar la capacidad general de la Nacion”. La reglamentación de la educación primaria en cambio seria cometido de las provincias.
El tercero de los criterios analizados (instrucción general = educación primaria y secundaria) adquiere particular relevancia por su significación política, prevaleciendo desde principios de siglo. Este criterio interpretativo encuentra sus fundamentos mas solidos en la semántica y en la lógica. Si al decir general se ha querido expresar común, la instrucción general de la constitución comprende tanto la educación primaria como la secundaria.
Por instrucción general ha de entenderse pues, “toda aquella que no tenga por fin dar una carrera universitaria”. En función del derecho de aprender y la creciente democratización de la cultura, la instrucción general debería abarcar todos los niveles, pero , si la clausula examinada menciona específicamente la instrucción universitaria.
La evaluación practicada ha puesto de relieve cual fue efectivamente la intención de los constituyentes (instrucción general = educación secundaria) mas también, que hoy por hoy instrucción general debe entenderse educación primaria y media conjuntamente.
“los planes de instrucción general y universitaria” prescriptos por le articulo 67 inciso 16 de la constitución nacional abarcan todos los niveles y modalidades de la educación sin exclusión alguna. El congreso puede proveer lo conduncente a la prosperidad del país, al adelante y bienestar de todas las provincias, y en particular, al progreso de la ilustración. Mas adelante se vera como esta interpretación no contradice el federalismo argentino.
El tercer problema resultante de la consideración del art 67 inciso 16 de la constitución nacional tiene extraordinaria importancia comprediendo, en realidad, dos cuestiones, una de orden conceptual y otra de orden jurisdiccional.
El doctor Malaver señala que cuando la constitución menciona los planes de instrucción no se refiere al os planes de estudio. Al congreso le corresponde en cambio, la responsabilidad de instituir las bases de la organización de la enseñanza o sea los principios y las grandes lineras de su estructura y su funcionamiento. Estas bases son los planes de instrucción.
Expresa o implícitamente se deposita esa atribución en entidades o corporaciones creadas al efecto.
La constitución ha querido entregar al congreso la atribución de orientar y organizar técnicamente, de un modo uniforme para todo el país, la enseñanza en todos sus grados, primaria, secundaria y superior.
Esta claro entonces que por planes de instrucción, no ha de irterpretarse planes de estudio. Estos son estructuras lógicas de materia, con determinación del numero de horas asignado a cada una de ellas para su desarrollo durante la semana escolar, lo cual configura un cometido especifico de organismos técnico docentes. Los planes de instrucción previstos por el art 67 inciso 16 de la constitución nacional son las bases que al congreso le corresponde sancionar para la orientación y la organización de la enseñanza en todos o cada uno de los niveles, modalidades, tipos y aspectos, o sea, los lineamientos generales dentro de los cuales la enseñanza debe desenvolverse.
Tales bases suponen un contenido minimo aunque fundamental.
El congreso ha dictado numerosas leyes a la educación en observancia del art 67 inciso 16 de la constitución nacional entre ellas varias de carácter organico, relativas a distintos niveles, modalidades tipos y aspectos de esa actividad social. Sin embargo ha estado remiso en lo que hace a la sanción de una ley organica que de unidad al sistema argentino, en los términos mas arribas enunciados, tal como los proyectos del poder ejecutivo en los años 1899. Una ley de esa índole debería comprender entre otros, los siguientes contenidos: objetivos generales y específicos: definición del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza: fundamentos políticos y sociológicos de la escuela: estructura del sistema, distribución de responsabilidades entre las distintas jurisdicciones: gobierno y administración de la enseñanza: formación y perfeccionamiento del personal docentes: derechos y deberes de dicho personal: régimen pedagógico, orientación y evaluación: protección económica y social de los estudiantes, certificados, títulos y diplomas, financiamiento del sistema. Los lineamientos expuestos constituyen precisamente en lo esencial, las bases de la educación argentina, o sea, empleando la terminología de la constitución, los planes de instrucción general y universitaria. Por cierto deben considerarse excluidas del os mismos las cuestiones de orden particular o reglamentario.
En el sentido de que atribuye al congreso la responsabilidad de promover la educación del pubelo.
¿Los planes de instruccoin se han de aplicar en jurisdicción federal, solamente o procede su aplcacion también en jurisdicción de las provincias?
La primera vez, al considerarse el despacho controvertido mas tarde en la ley 1420.
Hoy pues, se puede afirmar que, en tanto los planes de instrucción” no significan planes de estudio, sino los lineaminetos básicos de la enseñanzas y las obras indispensables para asegurar su implementación, la sanción correspondiente. Tiene validez en todo el territorio de la republica. En el titulo subsiguiente se vera como esta interpretación no se opone al reconocimiento de los poderes reservados a las provincias.
9- RESPONSABILIDAD DE LAS PROVINCIAS EN MATERIA EDUCATIVA
El articulo 5 de la constitución nacional dispone que cada provincia dictara para si una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuredo a los principios, declaraciones y garantías de la constitución nacional. El art 105 del mismo texto constitucional establece: “cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el art 5”
Las principales fuentes documentales del art 5 en lo que se respecta al a educación primaria, han sido la constitución mexicana de 1824, la argentina de 1826 y las bases de Alberdi. De ellas brota la responsabilidad de las administracions locales, en el nivel de estados o provincias, en la prestación de un servicio educativo para el pueblo.
En su virtud, las autoridades y los individuos comunes llegaron a considerar que la enseñanza elemental era un asunto de incumbencia exlucisva de las provincias y aun, de las comunas, con el doble carácter de deber y de derecho.
Por cierto, cuando la constitución establece que las provincias deben asegurar la instrucción primaria, no les exige lo imposible.
La exigencia de la constitución nacional, en l oqeu atinente a este punto, consiste en que las constituciones provinciales deben incluir normas que aseguren la educación primaria.
Pero, pocas disposiciones constitucionales son operativas por si mismas, y aun en este supuesto, requieren la sanción de leyes reglamentarias para su adecuado cumplimiento. Por ello las provincias han dictado leyes de enseñanza común que. Fueron antecedentes valiosos del a ley nacional n° 1420 sobre sobre instrucción primaria obligatoria, gratuita y laica.
Si la constitución de una provincia no asegurase la educación primaria o el gobierno respectivo fuere remiso, en darle cumplimiento, el gobierno federal no estaría obligado a respetar su autonomía, quedando expedita la via para internvenir en la medida en que dicho incumplimiento afectara la forma republicana de gobierno art 6.
Es decir, según el texto de 1853 la educación primaria a cargo de las provincias debía ser gratuita. Este carácter provenía de la tradición patria y aun colonial, reconociendo además, como antecedentes mediatos en la legislación extranjera, ciertos actos producidos por la revolución francesa, y como antecedente inmediato en el ámbito nacional, el art 32 del proyecto de Alberdi. Esas fuentes coincidían en al necesidad de asegurar la instrucción elemental a todas las clases sociales, por medio de la gratuidad.
La convención nacional ad hoc reunida en Santa Fe el año 1860, suprimió la palabra gratuita incluida en el texto del art 5. La medida fue adoptada en la inteligencia de que la institución de la gratuidad impredia a los gobiernos locales imponer contribuciones para atender con su producto los gastos de la educación publica.
La supresión de la palabra gratuita, además de ser el resultado de un principio, salva el porvenir de la educación y con ello las leyes que la impulsan, y que tienen la sanción del pueblo mas competente en la materia: siendo por otra parte falso que pudiese existir una educación gratuita, desde que sus gastos se han de cubrir con el dinero de los contribuyentes que forma el tesoro publico.
La palabra gratuita en el texto del articulo 5, tres de los trece estados originarios introducían la educación primaria gratuita en su ley fundamental.
“cuando la constitución dice que la educación será gratuita, se entiende que en las escuelas no se cobrara a los niños estipendio alguno por la enseñanza. La educación debe ser costeada por la provincia, pero como la provincia no tiene otros fondos que los que resulten de las contribuciones cobradas al vecindario, y estas son de ordinario apenas suficientes para costear la administración resulta en definitiva que los vecinos deben proveer a esa educación gratuita. Educar a sus hijos, en lugar de darlo a los maestros de escuela directamente, lo ponen en común para que las escuelas puedan no solo educar a sus hijos, sino también a los de los vecinos que por sus cortas facultades no podrían hacer este gasto”.
En consecuencia la supresión de la palabra gratuita en el texto del art 5 de la constitución no resulta justificada a la luz de los actos y los hechos del presente. Ademas la actitud de sarmiento en la convención nacional, ad hoc de 1860 fue coherente, sin duda alguna con la sustentada siete años antes.
El tema tratado en este titulo exige algo mas todavía. La responsabilidad de las provincias en materia educativa no se agota con asegurar la enseñanza primaria ni ello es privativo de las mismas. Ambas cuestiones serán examinadas seguidamente.
LEI EL PUNTO 10 Y 11 PERO NO LOS RESUMI, PERDÓN
12 TENDENCIAS DE LA CONSTITUCION DE 1853/60
En primer termino, adviértase una tendencia favorable a la promoción de la enseñanza. Ella resulta de las clausulas que obligan a las provincias a asegurar la educación primaria art 5, garantizan a todos los habitantes el derecho de enseñar y aprender art 14, reafirman este derecho respecto de los extranjeros que residan en el país.
La difusión de la enseñanza no solo por via del fomento y estimulo sino, pricipalmente mediante la creación y el sostenimiento de planteles educativos de todos los niveles y modalidades, observa estricta coherencia con los antecedentes históricos. Su fundamento primero deriva de la convicción de que el sber debe ser difundido en el pueblo como garantía para la conservación de su libertad y sus derechos. Y esto supone esencialmente, la obligación del estado de proveer valiosas oportunidades educativas a todos los habitantes, sin discriminación alguna.
En segundo termino destacase la intervención del estado como condición inexcusable para el pleno desarrollo de la educación popular. Una tarea de tal magnitud y trascendencia librada al a iniciativa particular daría por resultado una educación para pocos, sectorial o si se prefiere, particularista e incompleta. Por el contrario la obligación impuesta a la s provincias por el art 5 el derecho garantizado a todos los habitantes mediante el art 14 y la atribución conferida al congreso por el inciso 16 del art 67, en armonía perfecta y de conformidad con los antecedentes de uestra historia institucional, indican de modo inequívoco la responsabilidad de las autoridades publicas en materia educativa. Se ejerce e un doble sentido, primero con la sanción de normas referentes a la orientación, organización, dirección, supervisión y estimulo de la enseñanza, comprendiendo los distintos niveles y tipos, segundo merced a la promoción de esta actividad social mediante la realización de obras escolares, con observancia de los principios de la política de prosperidad
En tercer lugar corresponde significar la acción concurrente de la nación y las provincias. En efecto, la obligación de las provincias de asegurar –la educación primaria art 5concuerda con la atribución del congreso de proveer lo conduncente al progreso de la ilustración dictando planes de instrucción general y universitaria art 67 inc 16.
Otra tendencia destacada puede bien de derecho denominarse libertad de enseñanza. Ella esta afirmada en los artículos 14 20 25. En los que hace al art 14 no solo por su referencia al derecho de enseñar sino también a la libertad de expresión. Así esta institución se abre en dos direcciones, finalmente convergentes: derecho a ejercer la profesión docente y derecho a exponer doctrinas librementes.
Estrechamente vinculada con la libertad de enseñar y aprender hallase la libertad de creencias, cuyo fundamento filosófico es la inviolabilidad de la conciencia, y cuyo sustrato institucional esta dado expresamente por el texto de los art 14 20 en cuanto paralizan la libre profesión o ejercicio de su culto a todos y cada uno de los habitantes, sean naturales o extranjeros. La libertad de creencias que en el area especifica de la educación erige y justifica la laicidad, esta consubstanciada, también con la institución del a igualdad art 16 y con la declaración de que los “principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”
El art 2 limita la relación entre la iglesia y el estado en lo fundamental, a sostenimiento del culto católico apostolico romando cuando las constituciones 1819 y 1826 establecian el catolicismo como la religión del estado.
Por ultimo, aunque primera en jerarquía procede mencionar una tendencia que concierne al os objetivos generales de la educación. No obstante su carácter polifacético, esta tendencia apunta, esencialmente al a libertad y a la promoción social. Ello se despdende con claridad del preámbulo, que establece los grandes objetivos de la nación argentina, como expresión solemne de la voluntad del pueblo. He aquí como la libertad y la promoción social constituyen la síntesis del os bienes y valores que deben orientar la acción educativa “para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los nombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”.
13- LA REFORMA DE 1949
Derogada en 1957, incorporo otros contenidos en un nuevo capitulo sobre derechos espeicales. En efecto, los art 5 y 14 mantuvieron inalterada su redacción.
El preámbulo y el art 67 inciso 16 por el contrario, fueron objeto de la reforma. Este con intención parcialmente aclaratoria, aquel, se encargo de destacar el miembro informante de la mayorai del a comisión revisora.
La reforma introducida en el inciso 15 del art 67 consistio en reemplazar la palabra ilustración por ciencia y la expresión dictando planes por organizando. Ahora bien la sustitución efectuada en segundo termino aseguraba la correcta interpretación de un precepto a menudo concebido erróneamente configuraba una enmieda de índole técnica acertada, cuya fundaentacion ha sido expuesta en el apartado “distinto es el juicio que merece el uso del termino ciencia en vez……
Por lo que hace a la modificación del preámbulo esta se dio en forma de añadidura. La epxresion y la cultura nacional a continuación de “el bienestar general”. Tratase obiamente de un agregado superfluo. En el apartado VI s eha significado que “promover el bienestar general” implica con necesariedad promover la cultura nacional.
Lo novedoso de la reforma de 1949 en materia de educación estuvo dado por el cap III, relativo a los derechos del trabajados, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura, englobado en el art 37 cuya sección IV estableció los siguientes principios normativos.
1- La familia constituye el agent principal de la educación y la instrucción.
2- La enseñanza tendera al desarrollo del vigor físico de los jóvenes, al perfeccionamiento de sus facultades intelectuales y de sus potencias sociales, a su capacitación profesiona, asi como a la información del carácter y el cultivo integral de todas las virtudes personales, familiares y civicas.
3- La enseñanza primaria elemental es obligatoria y será gratuita en las escuelas del estado
4- El estado favorece el proceso educativo mediante la asistencia social y la orientación profesional.
5- Las universidades tienen el erecho de gobernarse con autonomía, dentro de los limites establecidos por una ley especial que reglamentara su organización y funcionamietno.
6- El estado protege y fomenta el desarrollo de las ciencias y de las bellas artes, al mismo tiempo que tutela el paisaje natural y el patrimonio artistitco e histórico de la nación.
Evidentemente la reforma de 1949 no obstante aciertos parciales, no estuvo a la altura del tiempo nuevo.